我国政府会计改革今年可望迈大步

日前，《国务院关于落实<政府工作报告>重点工作部门分工的意见》要求，建立规范的地方政府举债融资机制，把地方政府性债务纳入预算管理，推行政府综合财务报告制度，以防范和化解债务风险。意见明确这项工作由财政部牵头负责。这项最新分工也传递出一个信号，我国政府会计改革有望在今年迈出实质性步伐。因为政府综合财务报告制度的推行，必将倒逼以政府会计准则体系为基础的政府会计改革，业内人士一致认为，“真正的启动将要到来”。

建立改革的可持续机制

良好的可持续机制的建立，是改革迈出实质性步伐的基础。而机制的建立，则需要考虑到改革的目的以及改革所涉及的各方面重要问题。

在国家机关事务管理局审计室主任王朝旭看来，推行政府综合财务报告制度有利于解决当前地方政府家底不清、债务负担重等问题，同时可以起到真实反映地方政府财务状况、经济运行成果和经济责任履行情况的作用，便于合理评价地方政府经营业绩并进行相互比较。

通过对政府资产负债表间的横向、纵向比较，可以对地方政府行政首长的任期经济责任进行考核评价，而这将比目前简单用国内生产总值来评价考核地方政府官员的政绩更为先进。

另外，将地方政府的资产、负债和净资产引入衡量考核工作，对改变我国政府绩效考核方法、政府评价制度，具有里程碑意义。

而在具体的推进工作中，王朝旭认为相关部门还需建立制度、人才、要素计量评估、监督考评等方面的长效机制。

对此，山东大学管理学院副教授路军伟建议，从准则到机构，再到政府综合财务报告制度，政府会计改革的推进都需要建立良性的可持续机制。

“制定规范政府综合财务报告制度的文件是最基础的前提，包括要明确政府综合财务报告的目标、政府会计的核算内容、核算依据、会计信息质量要求等。这些都需要在建立这项制度前进行合理定位和顶层设计。”王朝旭说，改革中还需要配套性地建立政府公共资源的评估平台和监督考评机制，相关会计人才的综合素质提升也需要加以重视。

举一个例子，目前，土地和人才是政府的两项重要资源，特别是土地，作为近年来地方政府的重要经济资源，其增值收益在地方财政收入中占有重要比重，而在目前的会计准则中并没有将其纳入核算范畴予以体现。这两项资源是否需要纳入综合财务报告范围进行反映，怎么计量、怎么反映，需要在制度上加以明确。而要进行反映，就需要对其进行货币化计量，而其合理计量需要一个公共的政府公共资源的评估平台，评估的准确度和可信度对财务报告的质量至关重要，资源的计量以及财务报告的质量要求则决定了监督机制存在的必要性。

同时，政府会计人才的培养是推行政府综合财务报告制度的前提。据中国人民大学商学院教授林钢分析，从实际操作的角度来讲，政府综合财务报告制度的实施比企业财务报告要复杂得多。一方面，企业的级次一般只有两三个，而政府的级次就多了好几层；另一方面，政府与政府之间横向的内部支付如何调整等特殊问题都要比企业财务复杂。因此，政府会计改革的推进一定会对会计人才提出更高的要求。

方案设计需抓住核心问题

政府会计改革的实质性推进，需要一套整体的改革方案来支撑。在路军伟看来，政府会计准则体系、政府综合财务报告制度及相关机构的建立是这套方案的三大核心问题。

“政府综合财务报告制度建立的前提是一套政府或者非营利组织准则体系，这也是业内已经达成共识的。”林钢说。

2013年，财政部会计司也对政府会计准则体系建立进行了重点调研。对于这套准则体系，有的专家提出建立“概念框架”的模式，但是目前的观点基本趋向于与企业会计准则相同的模式，也即一个基本准则和若干个具体准则。后者也是比较现实的一种选择。

同时，林钢认为，政府会计准则体系的建立需要考虑两大块内容，即财务会计准则体系和预算会计准则体系。两者的会计主体需要各自明确。财务报告会计主体的范围比预算会计主体的范围要大得多，包括国有企业、自收自支的事业单位等。而且，在两套体系下的财务报告准则也有需要考虑的方面，比如收付实现制和权责发生制下两套报表之间的勾稽关系如何、数据如何核对、财务报表需要披露的信息具体有哪些、财务会计体系下的合并报表和预算会计体系下的汇总报表如何编制等。

林钢还期望从这套准则体系中看到一些对目前存在问题的解决方案。比如，教育部的预算下拨到高校时，高校是否应该将这笔资金确认为收入。如果确认为预算收入，那就会有重复核算问题；如果不确认收入的话，那从会计核算的角度来看也不好处理。

对于热点领域和高难度领域的核算，也是业内关心的重点内容。路军伟举例说，热点领域包括地方债、矿产资源等的确认计量，而高难度领域包括政府的政策性承诺、文化文物资产的确认计量等。

另外，在机构设立方面，路军伟认为，专门的咨询机构的建立，如政府会计准则委员会，对这项工作的推进有较大的促进作用，该机构能够起到整合资源、专业咨询以及沟通平台的作用。美国联邦政府会计咨询委员会、英国财务报告咨询委员会、法国政府会计准则委员会，都对所在国的政府会计改革起到了重要的推动作用。

目前，财政部会计准则委员会起到的大多是企业相关会计准则制定的咨询功能。“要想建立政府会计准则制定的咨询平台，可以借鉴英、法的做法，单独设立政府会计准则委员会，也可以借鉴澳大利亚等国经验，增加财政部会计准则委员会的功能，这两个方案都可以。”路军伟说。

而对于政府综合财务报告制度的推进，路军伟认为，最重要的问题是公开，这也是其他一切工作的前提。

对于其真正实施，林钢说：“政府综合财务报告制度的真正实施至少还需三到五年，必须要留出这段研究、探讨的时间，而前提也是业内要统一观念、齐心合力。”