当前，农村由“代耕”、“代种”等土地承包经营权流转不规范行为引起的土地承包经营权纠纷案件呈多发态势。此类案件牵涉面广，社会影响大，政策性强，潜在的群访、急访、缠访风险较大，成为了农村地区一个普遍存在的不稳定因素。

　　3月18日，泰州市姜堰区沈高镇人民政府对检察院根据一起“一亩六分地”抗诉案件作出的检察建议作出积极回应，首次对39户230余亩土地流转规范登记工作，对农村集体土地承包经营情况摸底调查，特别是严格区分“土地承包经营权人”和“实际耕种人”关系，为全面推进农村土地承包经营权确权登记工作打好基础。姜堰区委常委、政法委书记张士林表示，这项工作将实现农户家庭成员界定、位置界定、面积界定、用地性质界定“四个清楚”，让农民放心流转土地。将大力推动建立农村产权交易中心，构建区镇村三级土地流转服务网络。

　　抗诉案件给农民要回代耕土地

　　1998年，原姜堰市（姜堰区前身）官庄镇东华村实施土地二轮承包，村民吴长山一家承包了村5.1亩土地并取得土地承包经营权证书。后由于乡镇合并，东华村并入沈高镇华扬村。

　　2003年吴长山去世后，其子吴爱凤外出打工，并将其中1.6亩土地交吴茂荣耕种，双方未订立书面协议。2005年江苏省开始免征农业税，并对种地农民给予补贴，同年6月，沈高镇对农户实际耕种田亩数进行核查，以户为单位制作《农户土地承包基本情况表》以便发放补贴，核查中，将上述1.6亩土地登记在吴茂荣的名下。

　　2010年11月，吴爱凤向法院提起诉讼，请求判令吴茂荣返还其代为耕种的1.6土地。可一审、二审法院均认为，双方虽然没有签订转让承包经营权书面协议，根据2005年沈高镇《农户土地承包基本情况表》，争议土地已登记在吴茂荣名下，登记时，吴爱凤并没有未提出异议，故认定双方当事人承包经营权转让成立并生效，驳回了吴爱凤的诉讼请求。

　　2013年6月，吴爱凤向泰州市姜堰区检察院申诉，检察院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》规定：“土地承包经营权流转，应当遵循平等协商、自愿、有偿的原则……采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，双方当事人应当签订书面合同，采取转让方式流转的应当经发包方同意”，本案中，吴茂荣与吴爱凤之间既没有签订书面转让合同，也没有支付过转让对价，故依法不能认定争议土地的承包经营权发生过转让。

　　此外，农村土地承包法第三十八条还规定，“土地承包经营权采取互换、转让方式流转，当事人要求登记的，应当向县级以上地方人民政府申请登记”，由此可见，办理土地承包经营权流转登记部门是县级以上人民政府，沈高镇人民政府并无登记的职能，其《农户土地承包基本情况表》所载内容既不能产生土地承包经营权转移登记的法律效果，也不能证明双方当事人对转让土地达成合意，故原审判决认定的事实缺乏证据证实，判决不当。经该院提请上级检察机关抗诉，2013年12月，泰州市中级人民法院再审判令吴茂荣返还代耕土地1.6亩给吴爱凤，当年底该案执行完毕。

　　据了解，土地承包经营权流转不规范的情况在农村普遍存在，仅以姜堰区沈高镇为例，在走访调查中发现：这种未办理土地承包经营权流转登记的“代耕”现象涉及多达50余户。“限于法律意识的淡薄，土地承包流转不规范的危害还没有被充分认识。对于农民来说，土地是“命根子”，对于社会来说，它维系着农村的稳定”。承办检察官陈莉介绍说，2013年12月，姜堰区检察院向沈高镇人民政府、华扬村村委会发出检察建议，建议对此类情况进行全面调查，完善土地承包合同手续，积极做好矛盾调处工作，消除纠纷隐患。目前，沈高镇已经做好39户230余亩土地流转规范登记工作。

　　代耕代种普遍存在纠纷持续增多

　　记者采访发现，土地“代耕”、“代种”情况在农村普遍存在，涉及人数众多，范围较广，且通常发生在同村乡里或本家亲戚之间，纠纷解决不好，对于当事人甚至全村间的和谐稳定都是一个潜在威胁。而且此类案件涉及农民的根本利益，当事人情绪对抗激烈，处理不好容易激化矛盾。案件进入诉讼后时间跨度长，最终以判决方式结案，调解结案的较少，不利于当事人关系的修复和农村工作的开展。

　　据了解。税改前，农民在土地上的收入甚微，许多人纷纷选择外出打工，留在家里的劳动力不足以耕田种植，于是出现大量的田地抛荒，有关政府单位就鼓励外出打工的土地承包经营权人将土地转给他人耕种。税改后，不仅农业税减免，而且国家为鼓励农民种粮，给予补贴以作奖励。农业收成好，粮价上涨，使得农民感觉到种地有利可图，于是土地承包经营权人纷纷开始要回土地，而实际耕种人不愿意退还，由此引发纠纷在近几年持续增多。

　　由于目前农村土地流转基本处于自发状态，缺乏政府和有关部门的规范、监督和指导，致使土地流转中的失范问题比较普遍。主要表现为“代耕”、“代种”只有口头约定，即使有流转协议的，也是条款不齐全，权利义务不明确，当事人大多私下协商，不到发包方进行备案。再加上，各乡镇在登记土地承包情况时，未严格区分“土地承包经营权人”和“实际耕种人”，造成土地承包经营权属不明。

　　完善机制要从源头上下功夫

　　土地是农民赖以生存的基本生产资料，土地流转纠纷案件往往牵涉到农民的切身利益和当地经济发展之间的平衡关系，处理不慎极有可能造成矛盾激化，影响社会稳定。解决好这类纠纷要依靠司法机关的依法审判，更要依靠政府，农村基层组织等各方面的力量，完善制度，从源头上解决矛盾。

　　检察官建议，首先要完善规范二轮承包。对照土地承包经营权原始登记底册，对现有土地承包归户清册和农户土地承包基本情况表记载错误的予以纠正。在将来的土地承包情况调查中，进一步细化土地承包归户清册、农户土地承包基本情况表，登记中注重严格区分“土地承包经营权人”和“实际耕种人”，做到对土地承包经营权的经营现状了解全面。

　　其次要及时开展相关法律法规的宣传。通过各种宣传、走访方式，及时告知农户《中华人民共和国农村土地承包法》中关于土地承包经营权流转的相关规定，鼓励农户树立法律意识，在土地流转过程中签订相关书面合同，明确流转内容，保障自身合法权益。

　　再次要建立多元化的流转纠纷解决机制。土地流转纠纷的政策性强，牵涉面广，为了切实保障当事人权益，合理分流纠纷，及时调解纠纷，缓和社会矛盾。在有效发挥法律救济渠道的同时，还应积极探寻其他纠纷解决机制，以利于矛盾的根本解决，力争把纠纷解决在萌芽状态。

　　同时要建立完善农村土地流转指导监督机制。十八届三中全会提出，在坚持和完善最严格的耕地保护制度的前提下，赋予农民对承包地的占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押，担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上流转、发展多种形式规模经营。新的政策赋予了农民农村土地更多的机遇，同时也带来了相当大的挑战。在农村农民法律意识尚为欠缺的现实环境下，政府和相关组织机构必须承担起指导和监督的职责，有力地保护农民的合法权益。